Korte høringsfrister truer retssikkerheden

Korte høringsfrister, manglende inddragelse og flere hastelovgivninger er blevet mere almindeligt, når politikerne skal gennemføre ny lovgivning.

Ser man på de sidste par år, er der sket et skred i høringsprocessen, som truer retssikkerheden. Sådan lyder kritikken fra flere kanter. For lovgivning skal ske på et ordentligt grundlag, der indebærer grundige høringer fra interesseorganisationer og eksperter – og det skal ske under rimelige tidsfrister. Det mener flere eksperter på området.

K-NEWS borer sig endnu engang ned i spørgsmålet om retssikkerhed i lovgivningsprocessen. Denne gang handler det om høringer, der for tiden oplever trange kår.

”Når man laver lovgivning, skal den være så transparent som mulig. Generelt kan man sige, at lovgivning skal behandles så grundigt i Folketinget, at den giver politikere og borgere en tilstrækkelig indsigt i, hvad lovforslaget handler om. Bl.a. at man får talt konsekvenser og eventuelle utilsigtede virkninger igennem,” lyder det fra Andrew Hjuler Crichton, der er generalsekretær i Advokatsamfundet.

”Det medfører selvfølgelig en bekymring for retssikkerheden, at der ikke er klarhed og forudsigelighed i lovgivningen. Det er simpelthen en grundlæggende præmis i en retsstat,” tilføjer han.

For korte frister

Det sker mere end 200 gange om året, at politikerne trykker på den grønne knap i Folketingssalen og vedtager ny lovgivning. Inden et nyt lovforslag vedtages, gennemføres der næsten altid en høring.

Ifølge Morten Jarlbæk Pedersen, der er Ph.d. fra Institut for Statskundskab på Københavns Universitet og forsker i lovkvalitet, tjener høringssvar primært to formål. Det ene er at give politikerne et praj om, hvad man synes om lovforslaget ude i samfundet.

”Det er vigtigt at tage beslutninger, der afspejler samfundets overordnede ønsker. Det er høringssvarene med til at sikre. De er en demokratisk kanal ind i det politiske system,” siger han.

Det andet formål er, at høringssvarene fungerer som både en kontrol og kvalitetssikring af lovgivningen.

”Med høringssvar får man eksterne øjne på lovforslaget. Det sker typisk fra fagfolk, der læser forslagene igennem og vurderer, hvordan de vil fungere i den virkelighed, som de til daglig befinder sig i. Samtidig er det en kontrol med, at politikerne ikke går for langt i lovgivningen,” siger han.

For at høringsfasen skal virke efter hensigten, skal høringsfristerne være tilstrækkelig lange. Men. Netop fristerne udgør en problemstilling, der med jævne mellemrum dukker op i den politiske debat.

I vejledningen for lovkvalitet fra Justitsministeriet fremgår det, at ’høringsfristen bør være så lang, at de hørte parter har mulighed for at udarbejde et fyldestgørende svar, og at en høringsfrist på fire uger er passende under normale omstændigheder’.

Med andre ord betyder det, at når interesseorganisationer og andre interessenter skal give deres besyv med til et nyt lovforslag, bør de have fire uger til det.

Men den frist er langt fra en selvfølgelig.

Et skred i balancen

I adskillige år er høringsfristerne blevet længere, men siden 2019 er der slået skår i den ellers positive udvikling med markant kortere frister på høringerne.

Det fremgår af forskningsartiklen ’En kort, en lang: om høringsfristers udsving og rammerne for det lovforberedende arbejde’, hvor Morten Jarlbæk Pedersen har kigget nærmere på udviklingen i høringsfristerne fra 2005 til 2019.

Bevægelsen mod kortere frister bekymrer ham.

Det er en kortslutning af processen, fordi det er så godt som umuligt at skrive et fyldestgørende svar på så kort tid

”Problemet opstår, hvis høringsfristen når ned under 10 eller 5 dage. Det er virkelig kritisk, fordi man skal nå at læse lovforslaget, forholde sig til indhold og ændringer og muligvis forhøre sig hos egne interessenter. Derudover skal man nå at skrive selve høringssvaret, og hvis man er en politisk organisation af bare en vis størrelse, skal høringssvaret som regel godkendes af flere led. Det er en kortslutning af processen, fordi det er så godt som umuligt at skrive et fyldestgørende svar på så kort tid,” siger han og fortsætter.

”Hele ideen bag høringsmekanismen er, at man skal krydstjekke et lovforslag med virkeligheden. Kan forslaget anvendes i virkeligheden? Er der noget, man har overset? Den viden kan man ikke indsamle og formidle ude i organisationer, hvis fristen er for kort. Fristen udgør simpelthen en afgørende forskel for lovkvaliteten.”

Det er langt fra første gang, at diskussionen om høringsfrister er på dagsordenen. I 2010 viste en undersøgelse foretaget af Momentum for KL, at halvdelen af alle love og bekendtgørelser, der blev fremsat i en periode mellem 2009 og 2010, højst var i høring i to uger. Det fik den daværende næstformand i Folketingets Præsidium Mogens Lykketoft til at bringe sagen op Præsidiet.

Også Advokatsamfundet har flere gange beskæftiget sig med emnet.

”Man har en sigtelinje på fire uger, så man sikrer en høj grad af inddragelse og rent faktisk kan nå at høre forskellige aktører om deres holdning til det, som lovforslaget handler om. Det er et sundt princip, så lovgivning bliver baseret på et fornuftigt og oplyst grundlag,” siger Andrew Hjuler Crichton.

”Vi har selvfølgelig forståelse for, at der kan være situationer, hvor sager har en hastende karakter, så man må gå på kompromis med de fire uger. Men vi oplever, at der i øjeblikket sker et klart skred i den balance. Vi mærker generelt en øget tendens til, at høringsfrister forkortes i mere eller mindre grad. Vi mener, det er et problem, fordi man ikke får belyst lovforslagene tilstrækkeligt, hvilket er med til at påvirke den efterfølgende politiske debat om forslagene,” tilføjer han.

Tilbage til før-corona tilstande

Coronakrisen har på ny aktualiseret debatten om høringsfrister.

”Vi har set en række eksempler, hvor man har gennemført lovforslag med meget korte høringsfrister. Særligt det seneste år under corona-pandemien har vi set, at der har været eksempler på lovgivning, hvor man kunne have brugt en tand mere tid på det, inden beslutningerne blev truffet,” siger Andrew Hjuler Crichton.

Lovgivningen om dobbeltstraf for forbrydelser begået i forbindelse med corona-pandemien er et af eksemplerne. Forslaget blev gennemført i forbindelse med den akutte mangel på håndsprit på hospitalerne i krisens spæde start.

Men hvor blev den grundige høring af, inden lovforslaget blev realitet, og dets virkning fra den ene dag til den anden blev en del af alle danskeres liv og hverdag? Det spørgsmål stiller Advokatsamfundet også.

”Under lovforslagets anden og tredje behandling blev der tilføjet ting, som senere viste sig at være uklart for flere. Bl.a. fordobling af straf under corona-demonstrationer var noget, som flere politikere ikke havde forestillet sig. Vi har fuld forståelse for, at det var akut i de dage, men der var tale om en vanvittig hurtig procedure, og flere ordfører har siden udtalt, at de ikke var bevidste om omfanget af lovforslaget. Der manglede en grundig drøftelse af lovforslaget og dets konsekvenser,” siger Andrew Crichton og fortsætter.

”Det bekymrer os, at korte høringsfrister lige så stille bliver mere normalt. Derfor appellerer vi kraftigt til, at man skynder sig at komme tilbage til nogle fornuftige høringsfrister, så man har tid til at gennemarbejde lovgivningen og ikke forjage processen,” siger han.

Må jeg bære kniv?

De særligt grelle eksempler er med til at vække interessen for emnet omkring høringsfrister. Det er 13 år siden, at vi oplevede det spegede forløb med knivloven.

Spejdere, håndværkere og andre, der bruger knive som en naturlig del af deres arbejde eller fritid, blev utilsigtet ramt af loven, der blev gennemført i al hast for at dæmme op for ulovlige knive i nattelivet.

Morten Jarlbæk Pedersen fremhæver den omdiskuterede knivlov fra 2008 som et af den slags eksempler, der understreger problemet.

(...)Der er få problemer i vores samfund, der er så akutte, at de skal løses inden for en uge. De fleste ting kan tåle en uges ekstra forberedelse.”

”Vi var alle enige om, at der skulle være færre knive i nattelivet. Man skyndte sig at vedtage en lov på området, men opdagede efterfølgende, at den uhensigtsmæssigt ramte spejdere, håndværkere m.fl. Der oplevede vi tydeligt, at den hurtige proces ikke er en smart måde at lovgive på. Forløbet kunne formentligt have været undgået, hvis man havde tænkt sig om en ekstra gang fremfor at have så travlt,” siger han.

Forklaring for rullende kameraer

En forklaring på udviklingen skal ifølge Morten Jarlbæk Pedersen findes i, vi i dag har et politisk system, der i højere grad tager beslutninger selv.

Han fremhæver, at man førhen i højere grad gjorde brug af lovforberedende udvalg. Hvor man tidligere havde flere hundrede af den slags udvalg om året, har man i dag kun en håndfuld. Den diskussion, der førhen foregik der, sker nu i politiske forlig.

”Vi har dygtige politikere, men de kan ikke vide alt. Hvis de sidder længe og sent og forhandler et forlig, kan der inddrages en masse, som kan være svært at implementere i praksis. Det gælder særligt, hvis det foregår om natten, som vi efterhånden har set mange eksempler på. Har man efterfølgende travlt med at komme videre til næste forhandling, opstår risikoen for en lav lovkvalitet,” siger han.

En anden forklaring skal findes i mediemøllen, som er med til at sætte fart på tingene. Det gælder fx, når der opstår skandalesager, hvor politikere bliver afkrævet svar foran et rullende kamera.

”Som politiker bliver man nødt til at igangsætte noget for at vise handlekraft. De færreste siger på live-tv, at de ikke har svaret lige nu, men at de vil tænke grundigt over det, undersøge problemet og inddrage aktører, der ved noget om emnet,” siger Morten Jarlbæk Pedersen og tilføjer:

”Men der er få problemer i vores samfund, der er så akutte, at de skal løses inden for en uge. De fleste ting kan tåle en uges ekstra forberedelse.”

En bureaukratisk øvelse?

Der er to forudsætninger for en effektiv høringsinstitution. Den ene er, at der er en reel mulighed for at afgive svar. Den anden forudsætning er, at der er et vist omfang af lydhørhed for de inputs, der kommer tilbage.

Det forklarer Morten Jarlbæk Pedersen, der i 2018 også undersøgte politikernes lydhørhed, når det kommer til høringssvarene. Undersøgelsen viste, at størstedelen af de inputs, som politikerne får, bliver kasseret og aldrig ender som en del af de endelige lovforslag.

Efter hans vurdering understreger det, at høringsprocessen kan opfattes som en farce.

”Vi kan konstatere, at der generelt er en meget lav lydhørhed, når det drejer sig om høringssvar. Det kan give en oplevelse af, at det ikke er tiden værd, og at det blot er en bureaukratisk øvelse. I værste fald kan det udhule hele høringsmekanismen,” siger han.

Ingen formelle krav til høringsprocessen
Der eksisterer ingen formelle krav til høringsprocessen, som i dag alene hviler på vejledninger og almindelig praksis.

”Jeg vil påstå, at det gør det sværere at stille krav til den lovforberedende proces. Når der ikke eksisterer en formel ramme om det, kan man slippe afsted med mere. Det gælder fx i forhold til hastighed, hvor det er lettere at speede beslutningsprocessen op, når der ikke findes en masse proceskrav,” siger Morten Jarlbæk Pedersen.

Andrew Hjuler Crichton fra Advokatsamfundet mener, at det kræver et større fokus på planlæggelse og tilrettelæggelse af lovgivningsprocessen, hvis høringsfrister skal overholdes. Samtidig forudsætter det et ledelsesmæssigt fokus fra både regeringen og Folketingets side, påpeger han.

”Vi har respekt for, at der er nogle områder, der skal behandles hurtigere end andre, og her er det godt, at der er tale om vejledende krav. Vi ved ikke, om løsningen vil være at få faste frister, for det er omvendt vigtigt med et fleksibelt folkestyre. Men det gør det ikke mindre vigtigt at råbe op om den tendens, vi ser nu,” afslutter han.