Den juridiske gråzone, der sendes til afstemning

Billede: Mathias Grønbek Lydholm og Shutterstock 

Den 1. juni skal danskerne til stemmeurnerne og tage stilling til, hvorvidt det danske EU-forsvarsforbehold skal afskaffes.

Og derfor har Mathias Grønbek Lydholm siden 6.marts, da afstemningen blev udskrevet som direkte udløber af, at Rusland var gået i krig mod Ukraine, haft travlt i sit arbejde i Folketinget.

Det er hans opgave at fremlægge fakta og information til alle Folketingets partier. Han, cand.scient.pol. og med flere år i Bruxelles for Udenrigsministeriet i bagagen, skal være politisk neutral, og det er i den egenskab, at vi har bedt om et interview, hvor han om det forestående valg siger:

”Rent faktuelt får du jo mulighed for at deltage i nogle ting, du ikke har mulighed for at deltage i i dag, hvis du afskaffer forbeholdet. Så det er en meget klar fordel, hvis man altså ønsker at deltage i tingene. En klar ulempe er jo så også, at du så er forpligtet til at bidrage til finansieringen af det,”

Og EU-chefkonsulenten Mathias Grønbek Lydholm tilføjer:

”Så formelt set får man jo mere indflydelse på udviklingen af samarbejdet, men på nej-siden kan man jo også have en bekymring for, hvilken retning samarbejdet vil udvikle sig over tid, og om vi i realiteten vil være i stand til at ændre den retning i forsvarssamarbejdet, hvis vi ikke kan lide den,” fortæller han.

Forsvarsforbeholdet er et af de fire danske EU-forbehold, som har eksisteret siden 1993, hvor den danske befolkning stemte ’ja’ til mere EU-samarbejde – dog med en særaftale om ikke at deltage i det europæiske samarbejde om forsvar, euroen, samt dele af EU’s retspolitik.

EU’s udenrigspolitiske samarbejde

Danmark deltager i EU’s udenrigspolitiske samarbejde, men på grund af forbeholdet deltager Danmark ikke i den del af det udenrigspolitiske samarbejde, der handler om forsvar.

Forsvarssamarbejdet er en del af EU’s udenrigspolitiske samarbejde, et mellemstatsligt samarbejde, hvor det er medlemslandene og den høje repræsentant, – en slags EU-udenrigsminister - der har initiativretten.

Hvor det normalt i andre EU-samarbejder er Europa-Kommissionen, der står i spidsen, er det altså på udenrigspolitikken medlemsstaterne selv, der går forrest.

Der, hvor det bliver problematisk, er, hvis man fem dage før vedtagelsen når frem til, at det ikke er omfattet af forsvarsforbeholdet, og at man derfor godt kan være med

Ifølge Mathias Grønbek Lydholm er der to spor af forsvarssamarbejdet i EU. Det ene spor vedrører traditionel forsvarspolitik i form af militære operationer og missioner, mens det andet spor er mere forsknings- og industriorienteret med fokus på militær kapacitetsudvikling blandt medlemsstaterne.

”For mange år siden, da man begyndte at arbejde på det her område, tænkte man, at EU skulle ud med fredsbevarende missioner. Hvis der for eksempel er brud på menneskerettigheder eller folkemord, så skal EU kunne intervenere med militære operationer,” fortæller Mathias Grønbek Lydholm og tilføjer, at dette spor, som handler om traditionel forsvarspolitik, ikke fylder ret meget længere.

Den anden og mere forsknings- og industriorienterede gren af forsvarssamarbejdet er ifølge Mathias Grønbek Lydholm særligt begyndt at fylde de seneste år.

Der er en række tiltag, som skal varetage det område, herunder forsvarsagenturet og det permanentstrukturerede samarbejde, som begge er tiltag, der har til formål at hjælpe medlemslandene med at udvikle deres militære kapaciteter.

”Det er sådan en klassisk EU-tankegang om, at hvis medlemsstaterne samarbejder på nogle af områderne, så kan man få mere for pengene. Der er for eksempel ingen grund til at være den eneste medlemsstat, der sidder og udvikler en kamphelikopter, hvis man kan gøre det i fællesskab. Sådan lidt forsimplet sagt,” fortæller Mathias Grønbek Lydholm og understreger, at EU ikke har nogle fælles styrker.

Da Danmark ikke deltager i denne del af det udenrigspolitiske samarbejde, bliver den danske centraladministration nødt til at afklare, hvorvidt en EU-aktivitet på det udenrigspolitiske område er omfattet af forsvarsforbeholdet, før Danmark kan deltage.

Tre-trins-testen

Når centraladministrationen skal afgøre, hvorvidt en EU-aktivitet er forbeholdsbelagt, skal de udføre det, som Mathias Grønbek Lydholm kalder ’tre-trins-testen’. Testen består, som navnet lyder, af tre trin, der skal være opfyldt, før der er tale om en forbeholdsbelagt aktivitet, som Danmark ikke kan deltage i.

”For det første skal man afklare, om der er tale om en retsakt. Det kan for eksempel være militære operationer – de etableres med en retsakt. Trin to er så, at de her retsakter skal have hjemmel i nogle bestemte artikler i traktaten, nemlig artikel 26, stk. 1, artikel 42 eller artikel 43-46 i Lissabontraktaten. Det tredje trin i testen handler om at bedømme, hvorvidt noget har indvirkning på forsvarsområdet,” fortæller Mathias Grønbek Lydholm og pointerer, at når der er tale om en konkret militær mission eller operation, så er testen relativt nem at lave, fordi det ofte står sort på hvidt, om noget er en retsakt, og i så fald, hvor den har hjemmel henne, og om den hører under forsvarsområdet.

Men det tredje trin i testen kan give anledning til problemer, når det kommer til det andet spor i forsvarssamarbejdet, nemlig den forsknings- og industriorienterede del, fortæller Mathias Grønbek Lydholm.

Det skyldes, at det kan være svært at vurdere, om bestemte EU-aktiviteter i dette spor har en tilstrækkelig indvirkning på forsvarsområdet.

Rent lovgivningsmæssigt er det forholdsvis ligetil at afskaffe forbeholdet.

Ifølge Mathias Grønbek Lydholm er det her, at forsvarsforbeholdet bliver juridisk interessant, fordi embedsmændene i disse tilfælde bliver nødt til at gå ind og lave en konkret – og til tider vanskelig - vurdering af sagen.

Fortolkningsvanskelighederne resulterer ofte i, at embedsmændene i centraladministrationen i nogle af sagerne ender med at bruge lang tid på at finde ud af, hvorvidt noget er omfattet af forsvarsforbeholdet, fortæller Mathias Grønbek Lydholm, som henviser til konkrete tal fra en rapport udført af Dansk Institut For Internationale Studier (DIIS) i 2019.

Det kan i sidste ende medføre, at Danmark ikke har mulighed for at have indflydelse på vedtagelsen af aftalen i EU, fordi man først relativt sent finder ud af, om noget er omfattet af forsvarsforbeholdet.

”Der, hvor det bliver problematisk, er, hvis man fem dage før vedtagelsen når frem til, at det ikke er omfattet af forsvarsforbeholdet, og at man derfor godt kan være med. Så kan man ikke nå at flytte et komma længere, og Danmark misser sin mulighed for at få indflydelse på teksten. Man bruger ressourcerne på at kigge på forbeholdet i stedet for på substansen,” fortæller Mathias Grønbek Lydholm og fortsætter:

”Det er klart, at det er sværere for danske forhandlere at sidde i forhandlingsrummet og sige, ’vi synes det her skal ændres, men vi ved i øvrigt ikke, om vi kan være med’. Så det er ikke en nem situation at sidde i rent forhandlingsmæssigt”.

Flere juridiske gråzoner

Selvom man ved hjælp af den førnævnte tre-trins-test er kommet frem til, at en bestemt aktivitet ikke er underlagt forsvarsforbeholdet, så kan man ikke være sikker på, at man er home safe, fortæller Mathias Grønbek Lydholm.

Ud over tre-trins-testen skal embedsværket nemlig også tage stilling til, hvorvidt Danmark ved at deltage i en EU-aktivitet, som i udgangspunktet ikke er forholdsbelagt, alligevel ender med at deltage i vedtagelsen, finansieringen og gennemførslen af en aktivitet, som går ind over forsvarsområdet. Det må Danmark grundet forsvarsforbeholdet nemlig heller ikke bidrage til.

Ifølge Mathias Grønbek Lydholm er det forholdsvis nemt at undgå at bidrage til vedtagelsen og finansieringen af en forholdsbelagt aktivitet. Problemet opstår derimod, når det kommer til gennemførslen. For det er nemlig heller ikke altid klart, hvornår man er med til at gennemføre noget.

Som eksempel nævner han en FN-mission i Mali, – kaldet MINUSMA - hvor et dansk flybidrag skulle bidrage med noget transport til FN-missionen, men også skulle yde noget bistand til en militær EU-operation i den centralafrikanske republik.

”Det er klart, hvis vores fly bruges til at transportere ting til en EU-operation, som vi ikke kan være med i, så kommer vi ud i et dilemma om, hvorvidt vi rent faktisk bidrager til gennemførslen af en forholdsbelagt aktivitet. Og der begynder vi så at få nogle af de her juridiske gråzoner, som ved første øjekast kan virke langt ude – fordi hvorfor kan vi ikke deltage i noget i FN-regi på grund af et EU-forsvarsforbehold?” udtrykker Mathias Grønbek Lydholm og fortæller, at hvis Danmark ender med at bidrage til noget, som er forholdsbelagt, så kan man i yderste tilfælde være tvunget til at trække bidraget.

”Man begynder at se, at der dukker problemer op omkring gennemførslen af operationer, hvor man oplever nogle gråzoner, der kan gøre det noget sværere for den danske centraladministration og det danske forsvar at agere og finde ud af, præcis hvad man kan og ikke kan. Hvor langt forbeholdet egentlig går, og hvornår man bidrager til gennemførslen af noget, er en enorm interessant juridisk problemstilling,” fortæller Mathias Grønbek Lydholm.

Ligetil at afskaffe lovgivningsmæssigt

Det er klart, at Danmark skal begynde at deltage i en række ting på forsvarsområdet, hvis afstemningen til juni ender med et ’ja’. Hvad der måske ikke er helt klart er, hvad det helt konkret får af betydning for Danmark.

”Først og fremmest skal vi selvfølgelig begynde at betale penge til EU’s forsvarssamarbejde. Det vil være udgifter til militære operationer og til forskellige institutioner, og det ville cirka være 2% af de fælles udgifter. Så skal vi også til at afgøre, om vi vil deltage i forsvarsagenturet og det permanentstrukturerede samarbejde,” fortæller Mathias Grønbek Lydholm og påpeger, at Danmark ligeledes skal tage stilling til, om vi ønsker at sende tropper til de igangværende militære operationer og missioner.

Der er for eksempel ingen grund til at være den eneste medlemsstat, der sidder og udvikler en kamphelikopter, hvis man kan gøre det i fællesskab

Rent lovgivningsmæssigt er det forholdsvis ligetil at afskaffe forbeholdet, mener Mathias Grønbek Lydholm. Det skyldes blandt andet, at Justitsministeriet har vurderet, at afskaffelsen af forbeholdet er omfattet af §19 i grundloven og ikke §20, som betyder, at politikerne ikke juridisk set er bundet til at sende det til folkeafstemning.

Det er dog noget, man gør alligevel, fordi man tilbage i 1992, da man lavede aftalen om forbeholdene, også lavede en politisk aftale om, at man ikke ville ophæve forbeholdene uden en folkeafstemning.