Det er tid til mere åbenhed i det politiske maskinrum

Billedet: Screenshot af Dybvad-udvalgets rapport og Jan E. Jørgesen. Foto af Dan Poulsen.

Offentlighedsloven har ført til en uhensigtsmæssig lukkethed i forvaltningen.

Sådan lyder det fra Djøfs uafhængige ekspertudvalg, også kaldet Dybvad-udvalget, i en rapport om, hvordan man styrker samspillet mellem politikerne, embedsværket og medierne.

Og der er bred enighed om, at åbenheden i den offentlige forvaltning er blevet mindre over de senere år. Det mener advokat Vibeke Borberg, som også har en ph.d. i retsvidenskab med speciale i informationsret, medieret og presseetik

”Flere undersøgelser har ret entydigt konkluderet, at der med bestemmelserne i offentlighedsloven fra 2013 er sket en væsentlig indskrænkning i retten til aktindsigt,” siger Vibeke Borberg.

Af de undersøgelser, som både Vibeke Borberg og rapporten henviser til, kan nævnes Bo Smith-udvalgets rapport og analyse af grundlaget for god offentlig forvaltning og samspillet mellem den politiske ledelse og embedsmænd i forvaltningen fra 2015. Folketingets Ombudsmands egen undersøgelse fra 2016 af offentlighedsloven og derudover Ytringsfrihedskommissionens betænkning fra 2020 om ytringsfrihedens rammer og vilkår i Danmark.

Ens for alle tre undersøgelser samt Dybvad-udvalgets rapport er, at de peger på behovet for en lempelse af reglerne i offentlighedsloven.

”Dybvad-udvalget mener, at en lempelse af nogle af de problematiske bestemmelser i offentlighedsloven kan være med til at styrke tillidsforholdet til forvaltningen. Formålet med at ændre offentlighedsloven er jo at udvide adgangen til aktindsigt,” siger Vibeke Borberg.

En lukket forvaltning

En ændring af offentlighedsloven er en af Dybvad-udvalgets i alt otte anbefalinger til, hvordan man styrker samspillet mellem politikere, embedsværk og medier.

Det er især § 24 og § 27, nr. 2 i offentlighedsloven, der ifølge Dybvad-udvalget giver anledning til problemer. De to regler, som også går under navnet ’ministerbetjeningsreglen’ og ’folketingspolitikerreglen’, har ført til væsentlige og i et vist omfang for vidtgående indskrænkninger i retten til aktindsigt og dermed øget lukkethed i forvaltningen, fremgår det af rapporten.

Derfor mener udvalget, at man bør se på at indskrænke anvendelsesområdet for de to paragraffer. Det er Vibeke Borberg enig i.

”Med bestemmelserne gøres en række dokumenter interne, selvom de ikke kan defineres som interne efter den almindelige forståelse af dette begreb, der er reserveret til dokumenter, som ikke på noget tidspunkt har forladt myndigheden. Det, der er sket med den nye offentlighedslov, er, at man har udvidet det interne dokumentbegreb, så det omfatter flere slags dokumenter, end det gjorde før 2013,” siger Vibeke Borberg.

Også offentlighedslovens § 28 bliver nævnt i rapporten. Formålet med § 28 er ifølge Vibeke Borberg, at selvom forvaltningen med § 24 og §27, nr. 2 i hånden kan give afslag på aktindsigt i visse dokumenter, så kan forvaltningen ikke nægte aktindsigt i en sags faktiske grundlag, hvis oplysningerne er relevante for sagen. Det er altså en slags undtagelse fra undtagelsen.

Det er, om denne paragraf i tilstrækkelig grad sikrer åbenhed i forvaltningen, man bør kigge nærmere på, mener Dybvad-udvalget.

”Udvalget finder, at offentlighedsloven på nogle områder har ført til en uhensigtsmæssig lukkethed om de politiske beslutningsprocesser i centraladministrationen og ikke er udtryk for en passende balance mellem på den ene side det grundlæggende princip om offentlighed i forvaltningen og på den anden side de beskyttelsesinteresser, som begrunder, at der kan gøres undtagelser i retten til aktindsigt,” står der i rapporten.

Om balancegangen tilføjer Vibeke Borberg:

”Både i den nye og i den gamle offentlighedslov har der været et balancepunkt, hvor man på den ene side vil sikre, at offentligheden har mulighed for at få et indblik i, hvad der foregår i den offentlige forvaltning, herunder blandt andet ministerier. På den anden side er man også klar over, at der er behov for et fortroligt rum, som kan sikre arbejdsro og plads til forhandlinger i ministerierne. Det er den sondring, som Dybvad-udvalget og Ytringsfrihedskommissionen peger på. At man bør kunne adskille overvejelser af politisk karakter og så de faktiske oplysninger, der ligger til grund for de politiske beslutninger. Det faktuelle grundlag bør der være fuld adgang til aktindsigt i.”

Hun vil se det, før hun tror det

Om politikerne rent faktisk lytter til Dybvad-udvalgets anbefalinger, er Vibeke Borberg i tvivl om. Selvom en lempelse af offentlighedsloven har været på den politiske dagsorden flere gange før, har det ikke ført til ændringer endnu, siger hun.

”Hvis man har magten eller gerne vil have den, så har man måske en interesse i at undgå en lempelse af offentlighedsloven. Og det er der jo næsten altid et flertal i Folketinget, der har. Jeg har tidligere sagt, at jeg vil se en gennemførelse af de her lempelser, før jeg tror det. Det har vist sig meget vanskeligt at lempe offentlighedsloven, når indskrænkninger først er indført,” siger Vibeke Borberg.

Offentlighedsordfører for Venstre, Jan E. Jørgensen, er enig i, at offentlighedsloven fra 2013 på nogle områder har resulteret i en mere lukket forvaltning. Det er blandt andet ministerbetjeningsreglen og meroffentlighedsprincippet, der ikke fungerer hensigtsmæssigt, mener ordføreren.

”Særligt har det skuffet mig, at meroffentlighedsprincippet ikke er blevet brugt i et bredere omfang. Jeg var selv med til at forhandle det dengang, og det var tanken, at man skulle have mulighed for at give mere aktindsigt, end der egentlig er pligt til uden den store skadevirkning. Og det har man bare ikke gjort, og der har meroffentlighedsprincippet ikke virket. Det er det, jeg er aller mest skuffet over i offentlighedsloven,” siger Jan E. Jørgensen.

Selvom ordføreren mener, at offentlighedsloven på nogle områder godt kunne trænge til en ændring, forstår han godt, hvorfor man som politiker er påpasselig med at give aktindsigt i et for bredt omfang.

Til Vibeke Borbergs kritik om, at politikerne muligvis ikke har en interesse i at åbne forvaltningen mere op, svarer han:

”Når man er et parti, der sidder i regeringen, så har man på egen krop forstået vigtigheden i, at det ikke er alt, offentligheden skal have aktindsigt i. Det er vigtigt også at have et fortroligt rum, hvor man kan drøfte det, man går og laver, uden at andre kan sidde og følge med i hvert et ord, der bliver sagt og skrevet. Det handler om at finde den rigtige balance.”

Derfor vil regeringen ifølge regeringsgrundlaget ’Ansvar for Danmark’ nedsætte et udvalg, der skal ”skabe grundlag for, at der kan fremsættes forslag til en ny offentlighedslov, der giver offentligheden bedre mulighed for at få indsigt i de politiske beslutningsprocesser.”

Og det mener Jan E. Jørgensen er et skridt i den rigtige retning.

”At nedsætte et udvalg er en rigtig god måde at gøre det på. Der er sikkert mange der vil kalde det en syltekrukke, men da vi lavede ændringen af offentlighedsloven i 2013, skete det også på baggrund af et kæmpe udvalgsarbejde og en betænkning i to bind. Så det er vigtigt, at det ikke bliver hovsa-agtigt, men gennemarbejdet og ordentligt. Hellere få en god og langtidsholdbar offentlighedslov, og så vente lidt på den,” fortæller Jan E. Jørgensen og tilføjer, at han ikke ved, hvornår udvalget bliver nedsat.

De otte anbefalinger

Ud over anbefalingen om ændring af offentlighedsloven har Dybvad-udvalget yderligere syv anbefalinger til, hvordan man styrker samspillet mellem politikere, embedsmænd og medier.

Udvalget peger i punkt 1 på behovet for mindre hastelovgivning.

For at undgå flere ulovlige beslutninger i embedsværket, som instrukssagen og minksagen er konkrete eksempler på, anbefaler udvalget, at ministerierne bør have en formel ordning, der sikrer en skriftlig vurdering af, om beslutningerne er lovlige, inden beslutningen meldes ud.

De otte anbefalinger kan sammenfattes under overskrifterne:

1. Styrket legalitetssikring i centraladministrationen
2. Mere effektivitet og transparens i regeringskoordinationen 
3. Bedre rammer for gennemarbejdede politiske udspil 
4. Genoprettelse af tilliden mellem medier og embedsværk
5. Klare rammer for brugen af sociale medier
6. Samarbejdet mellem Folketing og regering
7. Styrkede rammer for embedsværkets integritet og faglig rådgivning
8. Mere åbenhed i forvaltningen (ændring af offentlighedsloven)

Du kan læse mere om de otte punkter her .

Fakta om offentlighedsloven:

I 2013 blev den nuværende offentlighedslov vedtaget efter et meget omfattende forarbejde, navnlig i form af Betænkning om offentlighedsloven (1510/2009). Denne justerede store dele af loven fra 1985. 

Af offentlighedslovens § 1 fremgår det, at formålet med loven er at sikre åbenhed hos myndigheder m.v. med henblik på navnlig at understøtte 1) informations- og ytringsfrihed, 2) borgernes deltagelse i demokratiet, 3) offentlighedens kontrol med den offentlige forvaltning, 4) mediernes formidling af informationer til offentligheden og 5) tilliden til den offentlige forvaltning.

Af § 2 i offentlighedsloven fremgår det, at loven finder anvendelse på al virksomhed, der udøves af myndigheder inden for den offentlige forvaltning. Derudover finder loven anvendelse for en række selvejende institutioner, foreninger, fonde m.v., jf. § 3.

Kilde: Forvaltningsret af Sten Bønsing (2018, s. 111) og karnovgroup.dk