Derfor får embedsmænd ikke sagt fra over for ulovlige instrukser 

Billedet: Montage med udsnit fra rigsrettens hjemmeside og shutterstock

Hvordan kan det ske, at en ulovlig ordre bliver fulgt i centraladministrationen, når en af embedsværkets vigtigste opgaver er at sikre, at der bliver handlet inden for lovens rammer?

Og hvilke konsekvenser har det for retsstaten, når topembedsmænd ikke får sagt fra over for en minister? De spørgsmål er meget relevante at stille i en tid med flere sager om lovbrud i de danske ministerier.

Derfor har K-NEWS talt med professorerne i forvaltningsret ved Københavns Universitet Michael Gøtze og Jens Elo Rytter om forholdet mellem ministre og deres embedsmænd.

”Man skal som udgangspunkt adlyde. Men man skal sige, ’det vil jeg ikke gå med til, kære minister’, når det er klart ulovligt. Som embedsmand har man en grænse for, hvor meget man kan bøje sig.”

Kodeks VII

Men for at få svar på spørgsmålene skal vi starte et andet sted, nemlig ved det, der hedder Kodeks VII.

Kodeks VII beskriver syv centrale pligter for det arbejde i centraladministrationen, som vedrører rådgivning og bistand til regeringen og dens ministre. Pligterne lyder: Lovlighed, sandhed, faglighed, udvikling og samarbejde, ansvar og ledelse, åbenhed om fejl og partipolitisk neutralitet. Du kan læse nærmere om de syv pligter HER.

Kodekset er lavet i 2015 på baggrund af flere politiske sager, der har været forbi undersøgelseskommissioner.

Kodekset bygger på en forestilling om, at man skal tilbage til den klassiske embedsmandsrolle som partipolitisk neutral med fokus på faglighed og lovlighed, fortæller professor i forvaltningsret ved Københavns Universitet Michael Gøtze.

I Kodeks VII står der blandt andet om lovlighed:

”Det er grundlæggende i en retsstat, at alle – herunder naturligvis også ministre og embedsmænd – holder sig inden for loven. Al rådgivning og bistand til ministre skal derfor ske inden for rammerne af gældende ret. Herudover gælder der det særlige ved offentlig myndighedsudøvelse, at den kun kan ske med hjemmel i lovgivningen.”

Der står også, at embedsmænd skal medvirke til at realisere de opgaver, som ministeren har fastlagt, – en lydighedspligt - men at man har pligt til at sige fra, – en advarselspligt - hvis det er klart, at en chef giver ordre til en klar ulovlig handling.

Men én ting er teori – noget andet er praksis. For hvis man skal gøre karriere som embedsmand, så er det ikke nok at være en dygtig fagjurist. Der er også en forventning om, at man er dygtig strategisk og politisk, mener Michael Gøtze.

”Først og fremmest skal man være politisk musikalsk. Man skal have politisk tæft. Det betyder, at man kan samarbejde og betjene den minister, man er havnet hos. Ellers duer man ikke som embedsmand. Så bliver man ikke ansat”, siger Michael Gøtze.

Fungerer ikke i praksis

Selvom det står klart beskrevet, hvilke pligter man har som embedsmand, så er det ikke så ligetil i praksis.

Det kan nemlig ske, at en topembedsmand står i en situation, hvor pligten om lovlighed står over for pligten om lydighed over for ministeren. Og som hovedregel skal embedsmanden altid adlyde ministeren.

”Man skal være villig til at spille med i den politiske arena, og det giver selvfølgelig nogle clashes og dilemmaer i forhold til, at man skal holde fast i sin faglighed. Det vil sige, at man meget ofte havner på et slags mellemhold, hvor man politisk skal gå den ene vej, men hvor ens faglighed siger, at man skal gå den anden vej”, siger Michael Gøtze og fortsætter:

”Man skal som udgangspunkt adlyde. Men man skal sige, ’det vil jeg ikke gå med til, kære minister’, når det er klart ulovligt. Som embedsmand har man en grænse for, hvor meget man kan bøje sig.”

Ifølge Gøtze hviler Kodeks VII på et princip om, at embedsmænd skal sige fra, hvis de bliver bedt om at udføre en klart ulovlig ordre, men det er netop dette princip, der har vist sig ikke at virke i praksis, mener Gøtze.

Han pointerer, at der er behov for at gøre pligterne mere virkelighedsnære, men han anerkender, at det er en kompleks problemstilling, som man ikke kan løse med et trylleslag.

Den besværlige embedsmand kommer sjældent til tops

I forhold til spørgsmålet om, hvorfor princippet om advarselspligten ikke virker i praksis, peger Michael Gøtze på flere ting.

Gøtze pointerer blandt andet, at hvis man som embedsmand skal gøre sig forhåbninger om at rykke op ad rangstigen, kræver det, at man spiller med politisk. Hvis man som embedsmand siger, at det kan eller vil man ikke, så kommer man ikke særlig langt karrieremæssigt.

”Der er en karrieredimension i det her. De embedsmænd, der er besværlige, kommer sjældent til tops. De embedsmænd, der har haft politisk gehør, og som har faglighed men også politisk tæft, de kommer videre i karrieren. Dem, som ender som departementschefer, er ofte dem, der er mest politisk agerende”, fortæller Gøtze og pointerer, at det også står direkte i stillingsopslagene, at man skal være dygtig politisk.

Den anden ting, som Gøtze peger på er, at hvis man skal sige fra, så er det nogle meget vanskelige regler, man skal navigere efter, og at der generelt er mange uklarheder i regelsættet. Det er eksempelvis meget sjældent, at noget formuleres direkte som en ordre, og det kan være svært at skelne mellem om noget er ’klart ulovligt’ eller ’bare ulovligt’, pointerer Gøtze.

Kombinationen af et uklart regelsæt og en ambition om at gøre karriere, kan altså betyde, at man som embedsmand ikke får sagt fra over for en klart ulovlig ordre.

"Når en minister giver en ulovlig instruks, så er det jo sådan set i strid med retsstatens principper. Men hvis den så også bliver fulgt ude i embedsapparatet, så undergraver det jo retsstaten, fordi man så får en ulovlig administration. Det betyder jo konkret, som vi har set i flere sager, at der er mange borgere, der lider uret”

Embedsmænd er blevet politiske sparringspartnere

Også professor i forvaltningsret på Københavns Universitet Jens Elo Rytter har flere bud på, hvorfor der ikke bliver sagt fra over for en ulovlig instruks i centraladministrationen.

Ligesom Gøtze fortæller han, at topembedsmænd i højere grad er blevet en del af det politiske. De er blevet politiske sparringspartnere, og derfor er det blevet sværere at modsætte sig, selvom en instruks er klart ulovlig.

”Jeg tror, at det er noget strukturelt. Jeg tror, at de har fået sværere ved at sige fra, fordi de også er blevet fedtet mere ind i det politiske. Topembedsmændene er både embedsmænd og politiske rådgivere”, siger han og tilføjer, at embedsmandsrollen har ændret sig de sidste 50 år.

Specielt topembedsmænd har fået en anden rolle, og de har netop ikke bare den faglige kasket på – de yder i høj grad også politisk og taktisk rådgivning, pointerer Elo Rytter, som også mener, at det ikke er så sort hvid i praksis.

”Det der med, at man skal sige fra, det er jo åbenbart i virkeligheden noget sværere, end det lyder, når man står ude i situationen.”

Ulovlig administration og et problem for retssikkerheden

Ifølge Jens Elo Rytter er det undergravende for retsstaten, når en minister kan finde på at udstede ulovlige instrukser, og når embedsapparatet ikke siger klart fra. Så får man en ulovlig administration, og man risikerer, at mange borgere lider uret:

”Retsstaten går ud på, at vi har nogle regler, som bliver vedtaget, og det er dem, der skal følges. Og i det lys må man sige, at når en minister giver en ulovlig instruks, så er det jo sådan set i strid med retsstatens principper. Men hvis den så også bliver fulgt ude i embedsapparatet, så undergraver det jo retsstaten, fordi man så får en ulovlig administration. Det betyder jo konkret, som vi har set i flere sager, at der er mange borgere, der lider uret”, siger Elo Rytter.

Selvom Jens Elo Rytter påpeger, at Danmark er en af verdens stærkeste retsstater, fortæller han, at han er ret overbevist om, at der efterhånden har været en del sager, hvor ministre får en ulovlig instruks trumfet igennem i embedsværket.

”Jeg har et klart indtryk af, at der har været en del sager, hvor ministre går over grænsen, og hvor embedsapparatet er for dårlige til at sige fra. Så det tyder på, at det måske kun er toppen af isbjerget, vi har set. Og i det omfang, at der er flere, så er det jo selvfølgelig et problem for retssikkerheden”, afslutter han.